中国人民大学政府管理与改革研究中心



	书名：公共政策分析导论（第二版）（公共行政与公共管理经典译丛·经典教材系列） [美]威廉·N·邓恩
	作者简介：　　威廉·N·邓恩（William N.Dunn）系美国匹兹堡大学著名教授，国际知名政策分析专家。邓恩教授长期致力于教学研究，同时还从事广泛的公共政策实践活动，他曾为美国地方、州以及联邦政府做过大量政策分析及其他应用研究工作。他在理论研究和实际应用方面的突出贡献使其在同行学者中享有很高的声誉。《公共政策分析导论》是国际公共政策研究领域的经典著作，也是引用率最高的著作之一。
	内容简介：　　本书集公共政策分析的概念与方法之大成，运用“以问题为中心的政策分析”方法架起公共政策理论与实践的桥梁，体现了作者独到的见解和深刻的认识。作者对公共政策分析领域进行了全面的梳理和总结，从宏观到微观，深刻、系统地阐述了政策分析的方法及政策分析在制订过程中的作用和功能；并对政策分析方法的运用进行了详细介绍，包括政策问题构建、政策前景预测、政策行动建议、执行结果监测和政策绩效评价等。此书被公认为公共政策专业的经典教材，不仅可以使读者掌握政策分析的主体理论，而且有助于读者了解和运用政策分析的具体方法。
	精彩片段作者威廉·N·邓恩十分重视问题构建环节在公共政策分析中的关键作用，反复强调理解政策分析过程的政治背景的重要性，对政策分析在日益复杂的社会环境中的实际应用极为关注。　　本书第二版具有如下特点：　　◎阐明了政策分析的历史演变、复杂政策问题的形成以及政策论证的分析过程。　　◎介绍了问题构建方法的最新应用。　　◎突出了政策分析实际运用及沟通两方面的新增内容。　　◎举例说明在现实环境中怎样通过技术程序展现那些形成论证和反论证的途径。　　◎横跨政治学、公共行政、应用经济学和政治理论等学科。译者前言　　历史进入21世纪，人类社会面临更多、更为复杂的难题，如环境、人口、健康、能源、交通、教育、贫困、犯罪等，如何应对这些挑战？如何分析这些问题？如何发现有效对策？如何优化政策过程？如何提高政策质量？　　社会发展对公共政策分析提出了更高的要求。尽管政策分析是一个新兴的学科，但是社会公众的要求和政府决策的需要，为公共政策分析注入了强大的动力，使其得到飞速的发展。政策分析的费用在各国政府预算中所占比重越来越高，介入和参与政策分析工作的部门和人员也越来越多。公共政策分析已经成为当代社会科学中发展速度最快、最富有研究活力的学科之一，并形成了一整套日趋完善的理论和方法体系。近些年来，公共政策分析专业的研究生教育也在迅速地发展壮大，并取〖HK〗〖GK3!〗得了良好的市场效应。　　威廉·N·邓恩教授的《公共政策分析导论》一书被公认是公共政策分析专业的经典教材。为了帮助读者更好地学习和理解这本书的主旨内容和理论思路，我们试在译者前言中作一些概念铺垫，并介绍这本书的主要特点。　　一、政策分析与政策分析人员　　1．什么是政策分析？　　政策是一个古老的话题，政策分析却是一个全新的领域。在20世纪40年代末50年代初，一些政治学家把微观经济学多年来对效率（O/I）问题进行分析研究的方法运用于社会政治领域，建立了政策分析的基本框架，并在此基础上创立了政策科学。这种理性的分析方法主要是指针对社会生活中存在的一些问题，根据掌握的事实或数据，运用科学的方法与手段，寻求最佳的对策。经济学的分析方法具有这样一个假设前提，即固定的资源或投入，经由增加效益的有效途径，能够获得最大的产出；政治学家以此为据，先设定明确的目标或产出，然后寻求如何可以增加效率，即以最低的投入或最少的资源达到事先确立的目标。从这个意义上来看，政策分析最初实际上只是一种效率研究，它仅限于有助于决策的分析工作。政策分析的前期准备要涉及问题的确认和资料的收集，政策分析的最终目的是为决策者提供决策的依据。这种政策分析从50年代开始首先在军事领域得到运用，而在社会一般决策领域的普及则是60年代的事情。在这个时期，美国的兰德公司（Rand Corporation）和其他一些以政策分析为主要工作的机构都是以这种政策分析的理念开展其研究工作的。这类政策分析（成本-效益分析）构筑了现代政策分析的基础架构。　　然而，在实际操作过程中，人们很难把政策分析仅限于政策方案的选择过程，而不考虑政策过程的其他环节。随着政策科学的不断发展，对政策分析一词的解释出现了多种不同的版本，各派所强调的研究重点也存在很大的差别。的确，社会的发展不可能按照人为设计的逻辑进行，所以出现概念问题的“鸭嘴兽现象”也就不足为奇了。政策分析目前看似已涵盖了影响政策制定过程的多方面因素。公共政策关注的是社会和公众的问题，那么这些问题是怎样被定义和构建的？它们又是如何进入政府政策议程的？政府对此做了些什么？为什么要这么去做或为什么不这样去做？这样做有什么结果？为什么会有这些结果？这种对于公共政策本质、起因和结果的研究构筑了当今公共政策分析的主流。　　2．政策分析有哪些特征？　　政策分析是一个由多种学科、多种理论、多种模型和多种方法组成的综合研究领域，其特色主要表现在如下几个方面：　　（1）理论与实践的结合。进行政策分析主要出于科学和专业上的双重考虑。从科学角度而言，政策分析无疑有助于公共政策的制定和执行，从而进一步提高政府对社会的管理水平。而科学和专业却是两个完全不同的认知层次，前者的目标是探求理论知识，后者的目标则是运用这些理论知识去解决社会中的实际问题。理论与实践的结合是政策分析最为突出的特征。　　（2）跨学科的特点。政策分析具有跨学科的特点，从而成为各研究领域学者们共同关注的焦点。政策分析所涉及的学科包括政治学、哲学、经济学、心理学和社会学。除此之外，政策分析还要求了解与公共政策有关的历史、法律、人类学和地理方面的知识。而量化技术和计算机科学带给政策制定、政策执行和政策评估的相关影响也被视为政策分析的研究领域。　　（3）多架构的研究方法。正像怀尔达夫斯基（A.Wildavsky）所指出的那样：“政策分析是一个应用性的边缘学科，其内容不是由学科界限所决定，而是由所处的时代及其环境与问题的特征所决定。” 　　AWildavsky,Speaking the Truth to Power:the Art and Craft of Policy Anal ysis,Little Brown,Boston,Mass.p 15. 　　政策分析的目的是进行优化选择，需要结合各种具体情境运用不同分析模型，强调的是针对性和适用性。因此，政策分析不能视野狭隘，而要博采各种研究方法之长。　　（4）广阔的研究背景和领域。公共政策分析涉及广阔的研究领域，从政治、经济、社会到国防、外交等，无不渗透政策分析的重大影响。政策分析作为政府决策的一个重要的辅助性工具在社会的多个层面、多个领域发挥着越来越重要的作用。　　3．谁是政策分析人员？他们关心什么？ 　　有很多人都在从事政策分析工作。当然，他们中的一些人乐于把自己的工作描述为政策分析，而另一些人则不是这样。尽管如此，他们却有着许多共同的和相互重叠的关注内容：　　●他们关心各类社会问题以及这些问题与公共政策之间的关系； 　　●他们关心各类公共政策的具体内容；　　●他们关心决策者或政策制定者做了些什么和没有做什么，即他们对一项公共政策的输入及其过程感兴趣；　　●他们关心公共政策所形成的影响，即他们对一项公共政策的输出及其结果感兴趣。 　　4．在哪里能够发现政策分析人员的身影？　　●大学。对政策与问题领域以及政策过程感兴趣的大学教师。他们主要从事个人的研究并且要为争取得到有关机构给予的项目基金展开一定的竞争。　　●独立的研究机构和思想库。这些组织有专职的合同制雇员，他们都在从事专业性研究工作。　　●部内制政策部门。在政府、政府代理机构和公共团体内部负责研究工作和情报工作的分析人员。　　●压力集团和院外活动团体。这些利益集团通过对政策实施监控和提出各种政策主张及建议寻求对政策制定施加影响。　　●党内制政策部门。一些为支持政党政治活动、维护政党利益而从事政策研究和开发的机构、部门或团体。　　●自由职业的政策咨询人员。根据签署的合同和所付的酬劳从事政策研究的社会人员。　　5．政策分析人员的专业背景和学术取向是什么？　　尽管政策分析人员共享对政策的关心并且可能有许多共同关注的领域，但是他们的专业背景和学术取向却有着很大的不同。在政策分析领域工作的这些人涉及广泛的学术领域，如经济、法律、政治学、社会学、地理、环境科学、交通研究等等。他们所编排的“节目”会在不同的“政策舞台”上公演。　　由于公共政策是一个趋向于由多种政策范畴或组成部分进行定义的领域，所以在这样的背景下，无疑会产生学科间和机构间的互动作用和交叉影响。当然，这同时也为比较研究提供了良好的条件。  公共政策分析所涉及的一些主要领域包括： 　　●健康；　　●交通；　　●教育；　　●环境；　　●社会政策；　　●住房；　　●经济政策；　　●种族；　　●市政。　　其中的每个领域里都会存在一些专业化的研究团体，它们关注具体的问题与局部性政策，并会提出与之相关的政策主张。　　6．政策过程的哪个阶段是政策分析人员关注的焦点？　　政策分析人员关注的焦点涉及政策过程的不同阶段并且与政策过程的相关理念和假设有着特殊的联系。比如，一些人对利益集团在政策形成中的作用感兴趣，另一些人则对官僚体系在决策过程中的影响或专业人员在政策呈递过程中的作用感兴趣。所以在相关的研究中政策分析人员可能关注政策过程的不同阶段及其所表现的不同内容，如问题形成、政策制定、政策执行或政策评估。　　了解了政策分析人员极为广泛的政策兴趣及其与政策过程不同阶段的多种联系，我们就不难理解为什么政策分析人员所采用的理论架构会表现出多元化的特征。　　7．政策分析真能起作用吗？　　这种顾虑并不是没有根据的，有不少人认为：政策分析只不过是掩饰政治冲突的一种时髦的虚饰而已，决策者为解决冲突所进行的实际上是一种实力的较量。他们更多地依赖于权术的玩弄、阴谋的策划、竞争性投票、政治上讨价还价，甚至有时候不惜付诸暴力。在政策制定过程中，理性的谋划虽说无害，但也只是一种无效的消遣，政策分析人员所作的大量专业分析实际上是枉费心机，因为各种重要问题的最终决定还要依据“政治”实力的对比。 　　由此看来，理性的呼声并不一定总能博得特殊听众的好感。所以政策分析人员们常常抱怨，决策者忽视了他们的研究成果，而政治家们却对此不以为然。他们认为提供给自己的许多分析结果往往并不能发挥太大的作用。当然，政策分析不可避免地面临很多的障碍和局限，如利益和价值方面的冲突、信息不足与超载间的矛盾、资源投入的各种限制、时间方面的压力等等。因此，它的确不可能完全取代政治的作用，但据此否定政策分析在政策制定过程中的影响也是不客观的。不可否认，政策分析并非优化决策的灵丹妙药，正像一些政策学家所讲的那样，“对政府决策而言，政策分析不是万能的，但没有政策分析却是万万不行的。” 　　二、威廉·N·邓恩及其《公共政策分析导论》　　本书的作者威廉·N·邓恩是美国匹兹堡大学的著名教授，他长期从事政策分析的课程教学和科学研究工作，并积极参与国际机构、本国政府和地方政府有关政策分析的研究项目，在理论研究和实际应用方面做出了突出的贡献，在同行学者中享有很高的声誉。《公共政策分析导论》一书是邓恩教授研究成果的结晶，被公认是公共政策分析专业的经典教材。全书的结构始终由一条主线贯串，作者称之为“以问题为中心的政策分析”。邓恩教授写作此书的目的，就是要在政策分析的理论和实践之间架起一座座桥梁，因为二者结合得越紧密，就越能达到公共政策分析的目的，即改善政策制定过程及其结果。因此，作者在书中反复强调了政策分析中“知识交流、论证和争辩”的重要性。他认为问题界定是现代政策分析的中心环节，公共政策所要解决的问题越明确，就越容易实现公共政策的目的，越有利于实际问题的解决。因此，正确地构建问题实际上就等于解决了一半的问题。如果问题构建不正确，就需要重新构建问题，这样才能减少“第三类错误”的出现，即用正确的方案去解决错误的问题。  本书是一本从宏观到微观、从理论到实践全面系统地介绍政策分析及其相关知识的导论性质的教科书，主要内容分为两部分。第1章是导言，概述了政策分析的方法论以及政策分析在政策制定过程中的作用、目的和功能。第1部分包括第2章到第4章的内容，主要是对第1章概述部分的内容展开阐述：介绍了政策分析的历史发展过程；政策分析的含义和形式；政策论证的功能、结构和模式。这部分内容的主要目的是阐明政策分析方法如何为创造、评价和交流政策相关知识提供便利。第2部分包括第5章到第9章的内容，详细介绍了政策分析方法在政策过程中的具体运用，涉及的环节有：构建政策问题、预测政策前景、建议政策行动、监测执行结果和评价政策绩效。  本书是根据政策分析专业课程教学的需要专门编写的教材，与其他传统型的教科书相比，无论是在内容和形式方面还是在体例和风格方面都有一些变化。之所以取名《公共政策分析导论》，主要是因为本书的内容旨在向广大读者提供政策分析的总体框架，力求做到使读者掌握政策分析的主体理论与具体方法。  本书具有如下特点：  (1)专栏的设计。书中有意增设了一些专门的栏目，目的是为读者提供一些相关的知识。  (2)图表的使用。书中采用了大量的图示与表格，用以更为直观地说明政策分析的程序、方法和结构。  (3)案例的引用。书中的举例大多是最新出现的问题，反映了当前的一些实际情况。  (4)各章小结。在每一章的结尾部分，都对本章的关键术语、主要原则和理论进行了总结，有助于读者把握书中的主要观点和内容。  (5)学习提示。每章后面都附有学习提示，目的是帮助读者巩固和运用所学的知识。　　《公共政策分析导论》一书的出版，受到专家学者和在校师生的普遍欢迎，已经多次再版，获得了极大的成功。值MPA专业硕士学位在中国创立之际，我们组织翻译了邓恩教授的《公共政策分析导论》一书。由于学识和能力所限，译文中难免出现错误和疏漏，希望大家批评指正。　　在本书的翻译和出版过程中，得到了许多同志的大力支持和帮助，陈琼、黄勤衡、辛亚龙、岳修龙、刘圣东、李华云、王思瑶、朱雪宁等同志不同程度地参与了本书的基础性工作，中国人民大学出版社的武京闽同志在本书的编辑过程中投入了很大的精力，谨此表示衷心的感谢。 　　谢　明 　　2002年5月于北京章节目录：第1章导言：政策制定过程中的政策分析 1.1 政策质询过程政策分析的方法论政策相关信息政策分析程序 1.2 政策制定的过程问题构建预测建议监控评估 1.3 政策交流过程政策相关文件政策呈现政策相关知识的利用小结词汇表推荐读物注释第1部分政策分析的方法论第2章政策分析的历史背景 2.1 早期起源汉谟拉比法典符号专家中世纪社会的专门知识工业革命 2.2 19世纪的历史背景经验研究的发展政治稳定性的提高专门知识的现实基础 2.3 20世纪社会科学的职业化政策科学运动一种“分析中心论”观点的发展 2.4 面向后工业社会政策建议的制度化后工业社会的政策分析专家指导论与专家建议论评价小结词汇表学习提示推荐读物注释第3章政策分析的结构框架 3.1 政策分析的含义政策分析：一种定义一门应用社会科学学科质询的多种方法政策论证政策相关信息的类型政策系统 3.2 政策分析：一个完整的结构框架犯罪制裁的例证重建逻辑与应用逻辑 3.3 政策分析形式前瞻性政策分析回溯政策分析综合政策分析描述性决策理论和规范性决策理论问题的发现与解决信息的复杂性小结词汇表学习提示推荐读物注释第4章政策论证的功能 4.1 政策分析中的可用知识 4.2 政策论证的结构知识主张的类型知识评价的过程似然性评价的标准 4.3 政策论证的模式来自于权威的论证来自样本的论证来自于成员资格的论证来自于洞察力的论证来自于方法的论证来自于原因的论证实用论证来自道德规范的论证 4.4 政策分析中的理性与道德规范价值：交流背景和形式价值的基础和根据小结词汇表学习提示推荐读物注释第2部分政策分析的方法第5章构建政策问题 5.1 政策问题的性质超越解决问题问题的特征政策问题与政策议题三类政策问题 5.2 政策分析中的问题构建问题构建中的创造性问题构建的步骤第三类错误（E Ⅲ） 5.3 政策模型的类型描述性模型规范性模型口头模型符号模型程序模型作为替代品和观点的模型 5.4 问题构建的方法边界分析类别分析层级分析综摄法头脑风暴多角度分析假设分析论证图形化小结词汇表学习提示推荐读物注释第6章预测政策未来 6.1 政策分析中的预测预测的目的预测的局限性未来社会状态的类型规范未来的目的和目标目的、目标和方案的来源 6.2 预测的方法对象根据方法和技术 6.3 外推预测传统的时间序列分析线性趋势估计非线性序列幂的加权数据转换剧变法 6.4 理论预测理论图形化理论模型化因果模型化回归分析点和区间的估计相关分析 6.5 判断性预测德尔菲法交叉影响分析可行性评价小结词汇表学习提示推荐读物注释第7章建议政策行动 7.1 政策分析中的建议建议与多种倡议选择的简单模型复杂的选择模型理性的形式完全理性理论不连续渐进理论阿罗不可能性定理有限理性有限理性最大化混合扫描疑问理性政策建议的标准 7.2 政策建议的途径公共选择与私人选择供与求公共选择成本-收益分析成本和收益的种类成本-收益分析的任务成本-效益分析 7.3 建议的方法目标图形化价值澄清价值评价成本要素构建成本估计影子价格制约因素图形化成本内部化折现敏感性分析 Fortiori分析合理性分析小结词汇表学习提示推荐读物注释第8章政策执行情况的监测 8.1 政策分析中的监测信息来源政策结果的类型政策行为的类型定义和指标 8.2 监测方式社会系统核算社会实验社会审计综合实例研究 8.3 监测技巧图示法基尼系数表格法指数法间断时间序列分析对比序列分析不连续回归分析小结词汇表学习提示推荐读物注释第9章结论:政策绩效评价 9.1 政策分析中的“评价” 评价的性质评价的作用政策评价标准 9.2 评价途径／方法伪评价正式评价正式评价的类型决策理论评价 9.3 评价方法 9.4 绩效信息的使用信息本身的特征质询的方式问题的结构政治和官僚体制利益相关者之间的相互作用小结词汇表学习提示推荐读物注释附录1 政策议题问卷政策议题问卷的焦点和形式政策议题问卷的要素核对表注释附录2 执行总结附录3 传送函件附录4 政策备忘录附录5 设计口头简报注释附录6 MYSTAT：政策分析的有用程序论证资料数据输入和文件汇编直观说明统计和直观的总结回归分析交叉制表注释人名索引术语索引　　书　　评：