精彩片段
　　前 言
　　我们创作《新有效公共管理者》第二版的目的，主要是向大家提供我们在过去五年里对公共管理的研究成果，并更新1988年版中所用的案例。第二版在保留第一版有关管理的基本要素的基础上，将着重于对政府运行机制进行反思和再创。在第一版中，有效的公共管理者只是善于在既定的框架内开展工作。尽管这种游勇散兵式的战略仍有必要，但对全面质量管理的研究促使我们要努力地去打破既定框架。有时候，打破并废除一个不合时宜的程序，比起依据它开展工作而最终导致资源的浪费而言，是更加明智的选择。
　　在原来的第一版中，我们曾经遗留了一个问题：为什么政府的管理工作会困难重重？这个遗留下来的问题也就成为了促使我们创作第二版的动力。首先，我们来考察一下隐含于这个问题背后的前提假设：是不是政府在处理其自身事务时，真的比非营利部门和私营组织做得更糟呢？对此的衡量标准是什么呢？我们又该如何比较类别不同的组织的效率呢？依照我们的观点，这种比较本身就带有误导的性质。让我们来换一个前提假设再看看：不同类型的功能需要对应不同的组织治理形式，才能使其实现程度达到最优。有些功能的实现最好是依靠政府，有些则需要依靠私人非营利部门，还有些功能则是私人营利组织的强项。然而，即使我们将这个总的假设前提——政府部门的管理不如其他部门——全部推翻，政府仍然面临着私营组织不会遇到的挑战。本书会将这些独特的挑战向读者进行清楚的描绘和解释。
　　政府无能论是最近才开始流行的。实际上，宪法倒是在限制政府权力，进而影响其能力方面做了很大的努力。我们只需回溯到50年前，就会发现当时所盛行的是一种完全不同的观点。自1929年股票市场坍塌以后，到20世纪30年代的经济大萧条这期间，私营部门变得一无是处；与此相对照，第二次世界大战后，我们的政府部门——美国集体利益的代表——则显得无所不能。政府能够进行全民总动员，并由此取得了第二次世界大战中反极权主义的胜利。政府变得所向披靡。显然，上述两种对政府的评价都是不确切的。人们建立企业以求盈利本无可厚非，低效率也并不是政府组织的内在本质。
　　政府面临的独特挑战有很多，要在大众的严密监督下解决最困难的问题仅仅是其中之一。更为烦人的是原本美好的愿望在政府的自我规治中最终被扭曲变形。有关人员的录用、激励、提升、辞退，以及工作程序和工作本身的规则数量繁多，达到了令人难以置信的地步，这就使得政府很难成为柔韧灵活并具有回应性的公共组织。
最后，由于公共组织机构庞大臃肿，且想像力丰富的管理者为在既定的规则框架内开展工作而造成的鲁布·戈德堡（RubeGoldberg）功能障碍，使得政府在传递信息方面存在不少问题。政府组织会有自我膨胀倾向的原因之一是：政府无法选择其适宜的市场位置。与联邦快递不同，政府不能简单地选择它愿意为之服务的领域。同样，既然政府的欺诈行为会劫掠纳税人的钱财，我们就要建立相应的规章保障机制来对此进行防范，然而，通常实施它们的费用比它们能挽回的损失还多。
　　但不管怎么说，规模庞大的官僚机构以及数量繁多的制度规章这类现象并非无法避免，而且这种情况也必须得到控制。政府通常被认为是一个机构臃肿、形式主义泛滥、等级森严的组织。在过去的20年里，我们亲眼目睹了私营部门的精简浪潮。目前这个浪潮还在加速席卷整个私营部门。大型垂直结构的公司（verticallyintegrated companies）如 IBM，都在努力将自己转换成更加灵活的小型组织。如今美国经济的增长大部分来自小型公司的发展。像通用汽车这样的大型企业，也正在建立新的小型公司以开发革新产品，如目前颇为流行的“土星”系列汽车。微软公司则组建了大量的项目小组，并使其相互之间展开竟争。全美的所有公司都在大规模的缩减内部行政费用，裁减分析研究人员（analytic staff）。公司总部的工作人员则由几千人精简为几百人，再由几百人精简为几十人。
　　为什么会出现这样的情况呢？这实际上是全球激烈的竞争压力所带来的结果。这些公司又如何才能实现人员精简、权力下放以及组织机构的重塑呢？部分来讲，这类变化的实现是以牺牲白领工人的利益为代价的（in part，such changes have been made on the backsof our white－collar、workers）。最近的一些研究报告的记载表明，自20世纪80年代以来，美国工人的空闲时间在不断减少。然而，要全面地回答这个问题，我们认为我们还得看看20世纪的科学技术究竟对组织生活造成了什么样的影响。
　　如果我们回过头去看看诸如福特汽车公司这样的大型集团的历史，呈现在我们面前的将是一幅巨型的垂直结构的战略生产景象。我们会发现公司控制着汽车生产的每一个环节。它们拥有铁矿和煤矿以生产钢材，拥有钢材厂、配件加工厂、汽车装配厂以及几乎提供汽车制造、运输和销售所需要的一切工厂。为保证制造汽车所需物品的质量和数量，对此就需要进行集中控制。该战略同时还认为所有的盈利都归于同一个公司，较之于由几个不同的供应商分享而言，利润是最大化的。
　　这个理论曾经在一段时间内得到过验证，但仅仅是在垂直结构公司在竞争初期占据垄断地位期间。然而，钢铁自由市场一旦建立，汽车公司就会发现从钢铁厂购买钢材比自己自行生产更加划算。钢铁厂的优势在于它们能够将生产钢铁作为其专门的发展领域。它们可以集中组织的全部力量，想尽一切办法来提高钢材的质量，降低钢材的价格。而在一个属于汽车公司内部的钢铁厂，则很难发生同样的情形。更有甚者，由于公司内部钢铁厂的顾客，既具有惟一性，又具有确定性，因此其在价格上就不会有足够的压力，提高生产效率的动力也就不那么强了。一段时间以后，钢材的昂贵价格以及协调钢材生产和汽车制造的管理费用就都进人了汽车的成本。如果没有竞争，倒也相安无事。然而竞争，偏偏在通常的情况下都是存在的，问题也就随之而来。
　　导致竞争的原因之一是通讯与运输技术的发展。先进的通讯与运输技术使得一个公司能够致力于发展某一专门领域，并（通过电脑、电话和传真技术）很快地获悉对与其竞争者具有杀伤力的报价。它还可以通过空运或州际间的高速公路便捷地取得其所需配件。如果确有必要，借助于联邦快递这样的公司，供货仅用一个晚上的时间就能送达。既然零配件的获取是如此方便，那么我们为什么还要自己经营所有这些提供此类物品的工厂呢？而且，如果公司不大量投资建立内部工厂的话，它就可以很快地享受到由竞争带来的新兴技术和低廉价格，从而使自己在竞争中占据有利地位。
　　通过上述简短的描述，大家可以了解到私营部门组织管理中所发生的变化。那么公共部门的情况又如何呢？关心公共部门组织管理的我们，又该如何保证政府也能从小型组织以及现代通讯和运输技术的优势中受益呢？
　　迄今为止，在所有能促进政府改革的战略中，我们认为全面质量管理很可能是最有希望的。因为全面质量管理鼓励从组织的基层开始改革，鼓励工人们经常反思他们的工作，鼓励管理者改善沟通渠道，采纳员工的建议。当然，这并不是惟一的答案。福特基金组织（the Ford Foundation）与肯尼迪政府学院共同发起了一个活动计划，该计划关注的焦点是国家及地方政府的改革，戴维·奥斯本和特德·盖布勒合写的一本书是该计划的成果之一。这本书写得非常好，书中描述了促进政府改革的另外十种战略。在这个领域中，不仅我们的聪明才智大有用武之地，而且这个领域也需要我们尽情发挥我们的聪明才智和创造能力。公共部门需要新鲜思想的注人，需要进行改革，我们需要一个创新的政府，因为公共管理的确是非常重要的事情。
　　公共管理的重要性，来自于公共政策的重要作用。只有政府才具有处理社会公共事务的合法地位及能力——通用汽车公司不会去赡养穷人，克马特（Kmart）也不会去逮捕罪犯。公共管理的重要性还源于公共政策的缺陷——它还不足以引导人们去从善，还不足以在理论上设计一个成本效益解决方案。我们要使组织能够实现我们的承诺，现行框架的道路已经行不通了：以密集的规章制度和被过分规治的政府官员为特征的大型官僚机构，走到了发展的尽头。它不仅代价高昂，容易造成资源浪费，而且还不利于我们解决迫在眉睫的问题。就整个美国来说，公共管理已经上升为一个政治问题，现在正是一个关键时刻，是我们该抓住机会对已经积累了近一个世纪的政府膨胀问题进行全面清理的时刻。一个早就应该开始的变化过程被拉开了序幕，而且我们坚信最终再造政府的目的必将会实现。
本书的写作目的
　　公共管理者在管理政府组织时，面临着一系列独特的挑战。现代经济与社会生活相互交错并且日益复杂，需要治理的领域也随之日益增多。20世纪末的公共管理者，已经被众多的危机问题所包围，而犯罪、环境污染、恐怖主义、世界饥荒、豆腐渣工程。种族歧视、艾滋病以及经济增长等问题则仅仅是其中的一小部分。尽管公共管理者面临的问题还在不断增多，但他们中的绝大多数都不能胜任自己的现任职务。现在的许多高级官员几乎没受过什么培训，有的甚至根本就没受过培训。政府里绝大部分的升迁或者是依靠年资的增长，或者是依靠技术的娴熟。将科学家、律师以及工程师们从普通的职员提升到管理阶层，独特的管理能力绝不是考虑的重点。人们通常主观地认为每个人都会管理，管理中不存在任何需要学习的技能。
　　为使公共服务专业化，提高政府部门工作人员的素质，我们需要加强对公共政策与管理的研究。《新有效公共管理者》一书就是要为已经进人公共管理者序列和期望进人此序列的人提供实际有用的帮助。本书既可以作为一本公共管理的人门指南，同时又向大家描绘了新型公共管理者的形象——有效的公共管理者，他不是被动地去适应环境，而是积极主动地去改造环境。
　　本书的写作意图有如下几个：第一，描述公共管理者在处理内部事物与对外沟通交流时会遇到的问题；第二，提供这些管理问题的解决方案；第三，向公共管理者提出个人建议——如何在官僚制度下，树立和保持自己的地位和声望以及如何寻求升迁的机会。
　　管理既是科学，又是艺术。因此，《新有效公共管理者》中提出的有些观点也许看上去似乎平淡无奇，有些经验之谈甚至显得过分简单，或许这些经验真的很简单，可是绝大多数的管理者却不知如何利用。本书为读者提供了一整套指导公共组织管理的核心理念。
本书内容概述
　　本书的第一章对当代公共管理中的危机进行了分析，并讨论了导致危机出现的原因，为解决危机已经做了哪些努力，以及还应该采取什么措施等问题。这一章的重点在于介绍再造以及激活政府的运动。
　　本书的第二章为有效的公共管理下了一个切实的定义，并简要叙述了公共管理者所面临的问题。这一章从描绘公共管理者的负面形象入手，列举了公共部门的各种失败之处，同时也介绍了如何获得成功的战略。
　　对公共管理者而言，本书的第三章涉及的问题至关重要：如何才能获得和留住优秀人才？文章还对公共部门中的人员录用和辞退工作何以如此复杂进行了讨论，并提出了一系列获取和留住优秀人才的战略。
　　贯穿《新有效公共管理者》一书的一个主题是：管理主要是影响人的艺术。如果没有人愿意执行，无论你设计的战略有多么的精细，也只是徒劳无功，最终只留下一纸空文而已。第四章讨论的是如何处理和影响工作中的同事关系。这一章就如何让老板和员工保持心情愉快——一项既超凡脱俗又必不可少的任务——提出了建议。这一章还总结了交流沟通和倾听意见的技巧，这些对于实现有效管理而言，十分重要。同时，它还介绍了一些保证组织正常运行的秘诀。
　　假定你除了保留绝大多数在职员工以外，别无选择的话，你在这种况下，该如何去改善一个组织的日常管理工作呢？本书的第五章则对如何通过重新安排组织的结构、任务的分配以及运作程序的标准化以提高组织效率等问题进行了探讨。第六章将组织效率问题的讨论又向前推进了一步，提出了我们目前掌握的、经过实践检验的全面质量管理方案。这个方案是我们根据政府运作的需要对全面质量管理原则进行了一些改编后的成果。它以我们在政府部门与非营利组织中近十年的咨询工作经历为基础，反映了我们在实行全面质量管理的艰苦努力中所得的经验教训。
　　绝大多数的管理者都很忙，他们将大部分的时间花在收集信息和加工信息上。信息的整理和使用是管理的重要任务，这种看法已日益成为人们的共识。第七章概述了公共管理者在致力于提高所获信息的质量时，通常会遇到的问题。同时，这一章还介绍了如何管理组织信息流的一个简单的方法。
　　在第八章中，作者首先提出了一个问题：怎样利用预算来达到控制组织的目的？财政管理是公共管理者最重要的控制机制，同时也是最易被人们过于重视的控制机制。自然，如果没有资金的投人，任何活动都无法实现。然而，即便有了投人也并不意味着你一定能有所收获。这一章详细讨论了预算作为一种影响组织行为的手段，它的作用及其局限。
　　第九章的任务是解决编制和执行组织战略的问题。每个组织都要承担一定的功能。它要接受上级的命令，还要努力满足外界团体的期望。就私营部门而言，其组织战略的制定所依据的是对市场各要素和组织能力的估量。而在公共部门中，政治要素替代了市场要素，这使得组织的战略决策极端复杂化。在私营部门中，组织必须判断的是人们会不会购买特定的产品，以及组织自身是否有能力实现该产品的生产、运输和销售。而对于公共部门来讲，组织在将产品（或计划）推向市场以前，必须得到官员的许可，并且还要从他们那儿获取资源。公共组织的战略在很大程度上受限于政治因素的影响。这一章就如何领会上级所下达的命令，解读外界团体所提供的信号，以及如何制定符合实际的、具有可操作性的组织战略这几个问题，向公共管理者提出了建议。
　　公共组织的活动的透明度很高，是受到外界严密控制的。媒体、利益集团、上级机关、立法机关以及公众对于税款的去向都甚为关心。第十章总结了严格监督的常用形式及其功能，并且还向大家提供了处理与外界关系问题的要诀。
　　最后，我们对在公共部门任职的得失进行了评估，同时呼吁出现更具开拓和冒险精神的公共管理者。我们相信，公共组织不仅能够而且也必须做得更好、有更高的效率。在第十一章里，我们要解决的问题是：“为什么每个人都应该努力成为有效的公共管理者？”最后的这个问题通常不会问得这样直接，而是被表述为：“为什么每个人都应该尽力去创新？”其实，答案很简单，因为缺乏冒险精神的公共管理者不可能取得成功。
　　我们是经常穿梭于政府与学术之间的一个群体，其中很多人在这两个领域都有对政府实际运转情况的一整套看法和设想。这些观点的理论基石是有关组织理论的一些重要著作，如切斯特·巴纳德和菲利浦·塞尔兹尼克的著述，以及赫伯特·考夫曼，劳伦斯·林思，西奥多·诺威，阿诺德·梅尔茨勒，沙特施奈德，哈罗德·塞德曼以及阿伦·威尔德尔斯基等政治与政策学者的著作。在为政府工作时，我们运用上述学者们提出的概念解释其所处的环境，这种环境用其方式根本就无法解释。本书讨论了人们在公共管理过程中可能会遇到的问题，以及我们所知道的、能解决此类问题的全部制胜之道，并且这些战略均来源于我们过去的成功经验，我们的目的在于向经验尚不丰富的管理者和公共管理专业的学生提供帮助。《新有效公共管理者》的创作宗旨是将多方面的知识融为一体，是为了提供实用性的帮助。虽然本书在提出建议时的语气有些专横，但其内容一点也不复杂，只是一个人门的指南而已。我们衷心地希望，我们在这儿所提供的公共管理问题的解决方案，能够有助于在公共政策制定者以及管理者内部引发一场激烈的、革命性的讨论。
史蒂文·科恩
威廉·埃米克
纽约州纽约市
1995年2月

章节目录：
第1章引言：公共管理的危机
1．1危机的定义
1．2回应危机
1．3我们该如何面对危机
第1篇基础：管理目标、人员以及组织结构
第2章有效的公共管理
2．1行动拖沓的官僚
2．2为政治家管理
2．3失败的原因
2．4有效公共管理者
2．5为什么承担风险是有可能的
2．6对有效公共管理的需求
第3章如何找到好的职员并留住他们
3．1为什么优秀人才难以找到
3．2怎样找到好的人员
3．3怎样雇用到你已经发现的好人员
3．4怎样奖赏和留住你组织中的优秀人员
3．5怎样解雇不适当的职员
3．6怎样改变你不能解雇的不称职职员的境况
3．7有效地管理和配备人员
第4章发展有效的工作关系
4．1如何满足同事、上级以及下属的要求
4．2如何与上司保持良好的关系
4．3如何与下属员工保持良好的关系
第5章结构体系，任务和责任
5．1组织结构怎样有利于管理者管理
5．2何时进行重组，应该通过重组完成什么
5．3如何保持控制且不使员工感到窒息
5．4如何把项目（projects）分解成可管理的任务
5．5如何确定任务分配是公正合理的
5．6如何确信工作分配给了合适的人选，完成了且完成得很好
第2篇重要的管理工具
第6章运用全面质量管理来改进政府绩效
6．1实施全面质量管理
6．2制定质量改进项目
第7章收集、组织并利用信息
7．1如何避免错误信息过多、而正确信息不足的问题
7．2如何推测信息需求
7．3如何控制进入组织中的信息流
7．4如何在你的组织内组织信息流动
7．5如何控制并改进信息描述、信息综合及信息分析
7．6如何控制并改善信息流动
第8章控制预算程序
8．1怎样获取资源
8．2怎样分配资源
8．3如何监督资源的使用
第3篇公共部门管理者面临的关键挑战
第9章组织目标及发展战略的制定
9．1发展战略的必要性及重要性
9．2战略计划的制定和执行
9．3如何利用战略计划来唤醒沉睡的组织
9．4如何处理交付给你的任务
9．5如何保证组织的工作符合伦理道德
第10章正确处理与大众传媒、立法机关以及利益集团之间的关系
10．1如何处理与大众传媒之间的关系
10．2如何处理与立法机关、上级部门以及利益集团之间的关系
10．3如何避免陷入与公众之间的麻烦
第11章公共服务的复兴与繁荣
11．1从事公共部门职业的代价
11．2公共部门职业的利益
11．3为什么要做一个敢于冒险的公共管理者
11．4公共部门是否能成功
11．5结论性的思考：公共服务的职业化

书　　评： 　
该书对于进行政府再造并希望实现有效的公共管理的工作人员来说，是一本经典的入门指南书。