 精彩片段
前 言
《自上而下的政策制定》一书全面评估了国家的精英集团如何将他们自己的价值观念、兴趣爱好转化为公共政策的过程。它研究公共政策制定的模式和方法，主要描述美国财富和权力的结构，但重点探讨财富和权力如何流向政府以及政策的制定过程。
《自上而下的政策制定》一书首先阐述了国家政策制定的一种模式，这种模式包括四种独立的运作过程，即政策的形成过程、利益集团的运作过程、选举领导者的过程和民意的制造过程。正是通过这四个过程，精英集团影响和左右着政府的政策；然后，本书继续论述了在精英集团的推动下，政府会使其政策合法化并加以执行，同时也会对其政策加以改革。最后，本书论述了公众和个人对政策的评估过程。
本书论证的观点是，即使在民主政体下，公共政策也是自上而下制定，而不是自下而上制定的。它论述了如何通过一系列的基金会所形成的网络、智囊团、政策策划组织和媒体，政治的议事日程表如何从精英集团流向政府；在选举国家政治领导人的过程中，用金钱全副武装的精英集团所发挥的决定性作用；由精英集团用金钱所支持的利益代表集团的运作，正是这些利益代表集团操纵着华盛顿的政策制定；美国的媒体精英在政策形成，以及向政府政策制定者和民众传达精英集团的观点和选择中所发挥的独特作用。
政策通过各种政府组织行为而得以合法化。合法性并不是来e民众对这些政策本身的广泛支持。事实上，本书论证了这样的观点：第一，在许多焦点问题的政策取向上，美国公众的意向和观点与现行的国家政策存在着明显的分歧；第二，国会本身在很大程度上是按照自上而下的领导关系行使其功能的，而且，维持国会运行的费用也最终决定了国会议员们对大款精英集团的依赖；第三，执行贯彻政策过程的权力虽然掌握在华盛顿官僚机构手中，但这一过程却密切地受到国家精英集团的直接操纵和利益集团的监控；第四，本书还论述了在国家精英集团看来，政府最重要的功能——货币供应政策的制定，不是由任何当选的官员来掌握，而是由联邦储 备委员会独立地运作。
全书穿插了一些特写。这些特写均涉及了我们要探讨的话题，以及在目前的政策制定环境中扮演关键角色的各种人物，并给我们提供了关于自上而下政策制定过程的栩栩如生的图解和说明。本书重点阐述的是下列问题：精英集团对公众政策制定的态度、全球贸易政策、对投资者的优惠税收政策、金钱对于政治的干预、烟草业立法、媒体精英集团和商业精英集团在政策问题上的观点冲突、“金融业改革”、公众的选择与实际公共政策的差异、公众对政府官僚机构的不信任、公众对于政府挥霍的看法，以及福利政策的评估和改革。本书列举了以下有影响力和权势的精英集团：福特基金会（the Ford Foundation）、外交关系委员会（the Council on ForeignRelations）、三边关系委员会（the Trilateral Commission）、保守的政策网络集团（the Constive Policy Network）、商业圆桌委员会（the BusinessRoundtable）、媒体帝国（the media empires），以及联邦储备委员会（theFederal Reserve Board）。
章节目录：
第1部分 公共机构面临的新现实
第1章 美国政府中静悄悄的革命
1．1 本章概述
1．2 政府机构内部“柏林墙”的倒塌
1．3 发展政府机构与顾客及供应商之间的同盟关系
1．4 强调为顾客提供服务的速度
1．5 新的顾客社会：这场静悄悄的革命的推动力
1．6 顾客社会：居于领导地位的组织是如何应对的
1．7 三叶草、篮球队和无缝隙组织
第2章 公共和私人官僚机构中工作的演变
2．1 本章概述
2．2 无缝隙的工匠生产
2．3 从工匠生产到大规模生产：工作中的效率和专业化
2．4 从工匠生产到大规模生产变迁过程中的政府：邮政、教育、卫生保健、警察工作
2. 5 大规模生产的结果和代价
第3章 新的工作方式：再造与无缝隙
3．1 本章概述
3．2 医院见闻
3．3 无缝隙组织的结构
3．4 与过程和结果相对的职能
3．5 核心过程和支持过程
3．6 通往无缝隙组织的道路
第2部分 再造公共组织：原则、战略和行动纲领
第4章 公共组织再造的原则
4．1 本章概述
4．2 设计原则的起源
4．3 围绕结果而不是职能进行组织
4．4 几个过程并举代替顺序操作
4．5 把后阶段的信息反馈到前阶段
4．6 在源头一次捕捉信息
4．7 尽可能地为顾客和供应商提供单独接触的机会
4．8 确保“主要序列”的持续流动
4．9 不要为田间小径铺路：首先再造，然后自动化
第5章 为公共部门再造创造条件
5．1 本章概述
5．2 关于革新者
5．3 再造的必备条件
5．4 再造过程中的角色
第6章 公共组织再造的步骤
6．1 本章概述
6．2 再造设计的步骤
6．3 描述现存的过程
6．4 从最后着手，逆方向进行改革
6．5 设定一个扩展性目标
6．6 从一张白纸开始
6．7 案例：取得商业许可证的过程
第7章 清除公共部门的障碍
7，1 本章概述
7．2 在政府中你如何从一张白纸开始
7．3 哪一个过程应当第一个被再造
第8章 整合不同的体制，提供无缝隙的服务
8．1 本章概述
8．2 一个缺乏整合的案例
8．3 整合的难题
8．4 7一S构架：增强整合的一种分析工具
8．5 美国林业局第9区：改变角色，横向领导，整合管理
8．6 湖地地区医疗中心：按照病人的要求整合
8．7 案例分析和7一S构架
8．8 整合感
第3部分 齐心协力进行政府部门再造
第9章 从两个政府机构再造中获得的经验教训
9．1 本章概述
9．2 康涅狄格州劳工部的转变
9．3 国防后勤局采购过程的再造
9．4 在这些案例中运用的再造原则
第10章 启动政府部门再造
10．1 本章概述
10．2 行不通的是：导航、自上而下、游说兜售
10．3 可行的办法：有意义的混乱、控制、参与和阶段性实施
10．4 怎样面对抵制
10．5 对那些仍然看不清形势的人怎么办
第11章 结论：没有壁垒的工作
11．1 最好的时候，最坏的时候：两种政府管理的故事
11．2 “随时随地”的无缝隙政府：结构要求和可喜的迹象
11．3 新的机制
11．4 无缝隙基础结构
11．5 责任的弹性
11．6 俄勒冈标杆：用结果管理
11．7 模式之外：新的思维方式
参考文献
索引
序 言
这本《无缝隙政府：公共部门再造指南》完全纪录 的是我对我们的政府和国家的个人看法，它源于一个坚 定的信仰，一个无可辩驳的事实，和一个不可避免的结 论。
信仰：我们作为一个国家所取得的巨大成功是和我 们的公共机构的成功分不开的。我们的政府不是一个外 在于我们的势力，和我们毫不相干。在一个民主国家 里，我们的政府就是我们自己。它反映我们的愿望，我 们和政府共命运，同甘苦。
事实：许多美国人都看不起自己的政府；很少有人尊 敬它；几乎没有人相信它能发挥什么效力。最近的一次 民意测验显示，只有20％的民众相信政府在大多数时候 做了正确的决策(Gore，1993)。自从20世纪60年代以 来，公众对政府的冷嘲热讽有增无减。人们相信他们选出 来的官员不在乎民意，被任命的官员根本不能胜任自己的工作。 结论：我们的公共机构正面临着一场危机。如果这个国家要重 建对它自己以及对这些公共机构的信任，这些公共机构就必须大刀 阔斧地改革——从字面上讲就是要改变自己。当一个民主国家里的 人民不再信任他们的政府，他们就会丧失自我管理的信心，这将为 那些蠢蠢欲动的独裁者制造机会，这真是一个非常可怕的前景。
如果我们的公共机构如同我所认为的那样面临危机，他们应当 如何改革呢?官员和公务员应当采用什么新的方法和模式呢?他们 如何重新赢得公众的信任?
在过去的八年里，为了找到答案，我研究了许多管理创新的方 式。有些创新方式是大家都非常熟悉的，比如说不断地提高质量， 提供顾客导向的服务，创建自我管理的团队和前瞻性的领导团队等 等。除此之外还有一些政策性上的创新，比如教育选择，私有化， 政府的项目如提供公共住房交给社区来管理。所有这些都令我沮 丧。这些革新措施虽然很有效，它们使员工们最初感到很兴奋，但 它们似乎缺少一些很重要的东西。我的许多顾客和学生对这些潮流 和模式都有类似的看法。
当我开始学习并运用商业流程再造的原则，我终于意识到为什 么别的模式让我不满意：他们都把现有的组织结构及其设计视作为 给定的，只需在现有的组织结构中寻找改善的契机。但公共机构是 在19世纪工业化的结构上建立起来的。这些支离破碎的机构无法 满足当今顾客的需要：及时、便利、多样化、面向客户。有些机构 的领导最具前瞻性，员工拥有最大自主权，他们努力创建一个以共 同体为基础的董事会，对项目完全负责，即便如此，他们仍然无法 满足顾客的要求。在今天的形势下，这种机构必定要失败。
我对再造——一种给顾客提供无缝隙服务的方式——了解得越 多，我就越是坚信它能够提供一些独一无二的东西。更重要的是， 它提供了我们的公共机构迫切需要的东西：一种面向未来的公共机 构自我改革的模式。
无缝隙组织和商业流程再造，这两个术语对大多数的人都比较 陌生，需要解释一下。和过去四分五裂的官僚机构不同，无缝隙组 织让它的顾客感到这个组织有透明度，办事顺畅，毫不费力。在这 种组织里，员工行使其全部职责，和最终的用户直接接触。
当然，商业流程再造是一个拗口的术语。我承认我也不喜欢再 造这一称谓，因为这意味着我们的组织首先是被设计过的。正如第 2章指出的那样，这些部门以官僚化的作风对待出现的问题、陋 习、过失、人们对欺诈的不满情绪等等。
正如我曾说过的那样，我选用再造这个术语是因为人们用它来 指称一整套强有力的原则，而这些原则正在彻底地改变一些公共和 私有的官僚机构。再造要求我们对那些官僚机构得以建立的重要观 念提出挑战，围绕想要达到的结果，而不是职能或者部门，彻底地 再造这些组织。在这一过程中，它迫使我们建立新的思维方式和观 察这个世界的方式。
对读者的益处
阅读《无缝隙政府：公共部门再造指南》这本书，你将从两个 方面获益：首先，它将帮助你理解再造的政府的特性，以及为什么 一个面临危机的政府需要再造?再造是怎样进行的?其次，它将向 你展示如何运用商业流程再造的原则来应对危机，使你的机构向着 提供无缝隙服务的方向转变。
谁应当读这本书
这本书是写给那些公共部门的从业人员、学界人士和那些关心 我们的公共机构的活力和变革的人的。那些早已厌倦陈腐的管理方 案，坚信我们的机构能够运行得更好的人阅读本书会有所收获。这 本书也是写给这样的一些人的：他们和我一样相信公共服务是一个 为世人瞩目的行业，只要我们停止抨击官僚，彻底地转变官僚体 制，它就能够重获声望。
本书的话题和结构
这本书的结构遵循了最为重要的再造原则：围绕结果来重组。 再造的结果是一个无缝隙的机构。这样，我们先来看看无缝隙服务 的特性。第1章描述了一场在公共机构中正在发生的“静悄悄的革 命”，但是政府部门面临的危机和列为报纸头条的坏消息使这一改 革黯然失色。导致这场革命的是顾客社会，这一章描述了顾客社会 的特征和无缝隙组织对顾客社会需求的回应方式。第2章回顾了公 共和私有的官僚体制的历史，它展示了最初的无缝隙的商业和政府 机构如何在19世纪中叶变得日益官僚化和各自为政。这段历史是 很重要的，因为构建出历史上一个工业化的官僚体制的压力仍然存 在，若我们想要承受得住它，就必须先理解它。第3章深入地考察 了无缝隙组织的特性——在这个组织中工作的感受，它的顾客的感 受，以及它和支离破碎的官僚机构的根本不同之处。
接下来的7章论述的是商业流程再造，组建一个无缝隙的机构 所需的手段。第4章详细地论述了再造的七个原则，它们的来源， 以及它们是如何转变官僚机构的。第5章描述了再造的模式，探讨 了这一模式的第一个阶段：评估，列举了开始这一过程所需的条 件，以及在再造过程中需要有人来充当的主要角色。第6章和第7 章谈论的是再造模式的设计阶段。第6章描述了再造的四个步骤， 并用案例加以阐释。第7章谈论的是在公共部门再造中出现的问 题：你是否可以像再造所要求的那样，从头做起，像在一张白纸上 作画那样再造你的机构?机构里有众多的顾客和不同的构成因素， 他们之间的需求经常发生直接的冲突，你如何从顾客的需求这一终 端着手，逆方向地进行改革。
第8章至第10章谈论的是实施的问题。像其他那些引人入胜 的模式一样，如果管理者不仔细地思考实施的问题，再造在人们心 中激起的美好希望，就会很快地销声匿迹。具体说来，第8章论述 的是整合的一些重要问题，在工作的程序和结构做了改动后，下一 步必须采取的措施就是整合。在再造中，这一阶段显得不那么激动 人心，不那么引入注目，有关再造的报道很少涉及它。整合意味着 重新设计各种制度(绩效评估、预算、信息资源、奖励等等)，使 它们和新的组织方式保持一致。这对于再造是十分必要的，甚至是 关键的。在组织采取了革新措施之后，如果它的制度和过程不能整 合到这一变革之中，被淘汰掉的工作方式就会卷土重来。
第9章详细地讲述了两个政府部门的再造事例。第一个讲的是 康涅狄格州劳工部的再造过程，他们大刀阔斧地使一个提供失业援 助的服务体系简化而富有效率，把整个文化整合到这一新的过程 中。第二个是国防后勤局的再造事例，这个庞大的联邦机构大规模 地改变了它为国防局管理和采购物资的方式。
第10章提供了一些建议，教大家怎样应对技术专家、核心员 工和其他因为再造而惴惴不安的员工的抵制行为。我还分析了一些 在实施再造过程中失败和成功的事例。
最后，结语部分研究了创造一个无缝隙政府机构所面临的挑 战。再造必须克服好几个组织结构上的障碍——政府指派官员的微 观管理，各方面的利益冲突，这些障碍使得一些过程几乎不可能实 现简化又富有效率。还有一个障碍是我们被陈旧的官僚机构下各自 为政的职能陷阱训练出的思维方式。我提出了几个创新方式，帮助 大家解决这些看似无法逾越的障碍。
拉塞尔·M·林登
弗吉尼亚州 夏洛特维尔
译 者 序
20世纪90年代以来，政府和其他的公共组织正经 历着一场静悄悄的公共管理革命，并成为人们关注的中 心。这场静悄悄的革命是公共部门对技术、政治、全球 经济、公民需求和偏好等各个领域发生的巨大变化的反 应，同时也是由原来的生产者社会向顾客社会转变的反 应。
一，无缝隙组织是由生产者社会向顾客社会转变的反应
19世纪中期以前占绝对主导地位的，与顾客保持 着密切联系的个性化的商业和政府组织，在工业化模式 的影响下，逐渐按照亚当·斯密所著《国富论》中的分 工原则设计组织，发展成为大规模的、非人性化的、分 割的官僚机构，并以各种各样的划分为特征：劳动力的 划分、管理层次的划分、专家的划分、生产者和顾客的 划分等。在过去近两个世纪里，官僚机构的这些划分似乎有着独特 的优点，带来更多的是好处而不是代价，并与一个生产者导向的社 会所要求集权的、划分明显的组织体系相适应。在生产者社会中， 组织只管生产即可，不必考虑民众的需求问题。然而，到了20世 纪60年代以后，这种层级节制的官僚机构却是问题丛生——部门 分工僵化、层级分工过细，非人性化、各自为政、本位主义、腐 败、无效率、不负责任、忽视顾客需求等，代价变得越来越大，官 僚机构的诸多优点在它越来越明显的弊端和限制面前黯然失色，成 为包括政府在内的各种组织问题的症结所在。另一方面，由于科学 技术进步的日新月异和世界格局的急剧变化，世界正处于一个信息 化、全球化和竞争高度化的时代。包括政府在内的所有组织正努力 挣脱传统官僚机构的僵化窠臼，满足新时代的新标准——速度，便 利，效率，选择，多样性，弹性，参与，人性化，以及不断增长的 生产力，以使自己变得更有竞争力，更有活力，更有效益。然而， 快速发展的科学技术虽可以加速问题的解决，可以使得我们同时处 理几个问题，可以实现办公的无纸化等，却无法使四分五裂的、官 僚主义的组织更为高效。组织规模和服务职能的扩张与日益递增的 顾客需求之间，组织努力与顾客期望之间，始终存在着差距，出现 了顾客对官僚机构“信心落差”的危机。这也是有着本质不同的政 府部门和商业机构共同面对的问题之一。与此同时，一个顾客导向 的社会逐渐地发展起来，迫使人们去探讨顾客社会中顾客态度和期 望的巨大转变，并用无缝隙政府(Seamless Government)和其他无 缝隙组织(Seamless Organization)来扬弃和再造这些官僚机构， 与顾客保持密切的、直接的联系，为顾客提供他们所需要的个性化 选择、多样性和参与，更好地满足顾客更高层次的无缝隙的需要和 需求。无缝隙组织的出现正是发生在政府和其他公共组织中的这场 静悄悄的革命的主要原因和特征。
本书作者拉塞尔·M·林登在通用电气公司执行总裁杰克·韦尔 奇(1990)“无界限组织”的基础上创造了“无缝隙组织”这一概 念。他认为“无缝隙”要比“无界限”更能够揭示新型组织形式的 本质，“无缝隙组织”是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整 的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。无缝隙组织是行动 快速并能够提供品种繁多的、用户化和个性化产品和服务的组织， 并以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。无缝隙组织的形 式和界限是流动和变化的，具有渗透性，有时是无形的；无缝隙组 织的顾客与服务提供者直接接触，两者之间是一种直接的、人性化 的关系，不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词，曾经存在于 组织内部和组织之间的壁垒现在变成了网络；无缝隙组织以跨职能 团队(cross-functional teams)代替目前公务员仅在一个职能领域内 服务的孤立组织；无缝隙组织强调以通才取代专才。无缝隙组织和 那些在200年前由商人、工匠、技师以及农场主主导的最初的无缝 隙机构有着非常相似的特征。实际上，无缝隙组织是19世纪中期 以前在美国经济中占绝对主导地位的个性化的商品生产和服务方式 的再生。当然，由于环境和条件的巨大差异，不可能完全地如出一 辙。
二、创建无缝隙政府的重要内容
在把层级节制的官僚机构转变成为无缝隙组织的过程中，需要 寻求一种新的思维方式和一整套不同的组织原则，即“再造” (Reengineering)，这是实现组织转变的强有力工具。再造，就是在 诸如全面质量管理等创新力不能及的情况下，挑战那些建立官僚机 构的重要观念，从根本上对整个体系进行重新设计，围绕过程和结 果，而不是职能或者部门展开工作，从而使组织充满新的活力。为 此，本书作者把再造原理应用到政府的管理之中，阐述了怎样进行 政府再造(Reengineering Government)以满足顾客无缝隙的需要， 论述了再造的原则，详述了再造的步骤，说明了政府再造过程中怎 样评估、设计，着重探讨成功的公共部门再造所应当具备的条件和 关键角色，以及在公共部门再造中怎样从顾客的需求和不满这一终 端着手，重新设计各种制度(业绩、预算、信息资源、奖励等等)， 克服阻力，逆方向地实施根本性的改革。值得一提的是，本书提供 了许多优秀的再造典范，作者用来自政府再造过程中失败和成功的 案例来阐释他的再造原理。例如，他展示了一个州政府怎样改变以 控制为导向的再造过程，从而使一个提供失业援助的服务体系简化而富有效率，他讲述了地方政府怎样再造商业许可、公立中小学、 人力资源项目。在联邦政府层面上，他展示了护照发放、森林管 理、美国国税局的服务、国防后勤局的管理和采购物资的方式，怎 样在顾客导向思想指导下有效地进行再造。
通观全书，我们深深地感觉到政府官僚机构在进行“政府再 造” (Reengineering GOvernment)，将“改革政府” (Reinventing Government)变为现实，创建面向顾客、服务公众的创新性组织， 以满足顾客无缝隙的需要，提升政府的绩效和服务质量的过程中， 尤其要把顾客导向、竞争导向、结果导向作为创建无缝隙政府这一 改革的重要内容。
1．顾客导向
随着科技的快速发展、买方市场的形成和顾客需求偏好的改 变，传统上以精细分工为手段并生产和提供大批量、规模化的公共 产品和服务的工业型社会，正转向以无缝隙服务的方式生产和提供 多品种、小批量的柔性化的公共产品和服务的现代社会。政府活动 已由最早的公共产品和服务的生产导向(供应顾客)，经由第二阶 段的公共产品或服务的市场导向(争夺顾客)，进入公共产品或服 务的顾客导向(创造顾客)。所以顾客导向的政府无论是进行公共 产品和服务的创新，还是制度创新、管理创新，都必须立足于顾 客。而及时了解顾客需求并设法去满足，常常给政府带来创新与发 展的机会。
相对于政府而言的顾客，一是指公共产品和服务的最终使用 者；二是指相对意义上的顾客，即公共产品和服务供给过程中的参 与者。顾客导向的政府管理，就是一种“倒流程”的政府管理方 式。它好比一座倒过来的金字塔，将塔尖指向顾客那里——一竿子 插到底，政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、 政府改革等都要紧紧地围绕着顾客来展开，一切都是以顾客为导 向、为中心，并以顾客的满意度作为政府运行最大的使命和考量。 顾客导向的政府把顾客作为最宝贵的资源。因此，政府必须像 管理其他资源那样对顾客进行管理，做到顾客至上，民众优先，了 解顾客，了解顾客的变化，针对顾客的需求生产和提供公共产品和 服务，以顾客价值作为行政措施的重要基础，直接与顾客互动，汇 集顾客的相关信息，依据信息改善行政机关的产品和服务，为顾客 创造利益和价值。那么政府怎样将“顾客导向”在行政过程中贯彻 到底呢?
(1)努力提升公共产品和服务的价值
公共产品和服务的价值主要不是指其经济价值的高低和技术含 量的高低，而是指公共产品或服务对于满足顾客需求特别是个性化需 求所具有的价值。从这个意义上说，顾客的需求比公共产品和服务的 功能更重要。如果公共产品和服务的功能不能满足顾客需求，其价值 就下降为零，而成为多余功能。所以提高公共产品和服务的价值，只 有通过认真研究顾客需求，使公共产品和服务完全服务于顾客，最大 限度地满足顾客的需求，在确保公共产品和服务核心价值实现的基础 上，努力增加其附加价值，从而提高公共产品和服务的总体价值。
(2)以无缝隙的方式追求零顾客成本
顾客成本即顾客在使用公共产品和服务过程中的费用和付出， 它表现为顾客所支付的货币成本与在整个过程中所消耗的时间、体 力、精力等非货币成本的总和。政府培养自己的忠诚顾客的最有效 方法是尽力将顾客成本降低为零。首先要对顾客的关键需求进行评 估，制定、公布和实施政府的顾客服务标准(Customer Service Standard)和申诉处理标准(Standard for Complaints Handling)，然 后开始改革政府的行政流程，设定服务绩效的标杆与绩效衡量指 标，设法消除使用公共产品和服务过程中影响最大的顾客成本，尽 量避免如官僚主义、层次繁多、相互推诿、手续烦琐、公文旅行和 乱摊派、乱收费等问题的出现。政务公开、现场办公、集中办公、 社会承诺制、上门服务、电子政务等产品和服务受到普遍欢迎，正 是追求零顾客成本的结果，即政府直接与顾客接触，提供足够的信 息，使用灵活的服务方式，尽力为顾客提供各种方便，使购买和使 用公共产品和服务的过程尽量简单、快速，以减少顾客在这一过程 中金钱、时间、体力、精力的消耗以及随之而来的风险，从而使顾 客成本最小化，提高顾客的满意程度。
(3)强化政府内部顾客也是“上帝”的观念
顾客可以分为外部顾客(external customers)和内部顾客 (internal customers)。在政府活动中，要使外部顾客满意，首先要 使内部顾客——国家公务员感到满意。作为内部顾客的国家公务员 在行政过程中的参与程度和积极性，在很大程度上影响着外部顾客 的满意度。众多研究清楚地表明内部顾客满意度与组织两者之间是 一个“价值链”的关系。无法想象一个连内部顾客——国家公务员 都不满意的政府，能够提供令人满意的公共产品和服务给外部顾 客。为此，要充分体现对国家公务员的尊重与信任，大大强化国家 公务员的主人翁意识；要改变功绩制和传统的绩效考核方式，把每 一位公务员与顾客的每一次接触的表现作为奖惩的重要依据之一， 为政府发展创造巨大的内在动力。
(4)加强与顾客之间的交流与沟通
在政府活动中，要检讨并改变传统的生产和提供公共产品和服 务的方式，调整行政人员与顾客之间互动的方式，做到重视顾客的 抱怨，并妥善及时处理、回馈，使顾客在不满意中满意；重视顾客 对公共产品及服务改善的建议，使顾客在稍不满意中满意；重视对 顾客的承诺，让顾客在满意中更满意。可见，强调政府对顾客负 责，建立灵活迅速的顾客抱怨处理机制和顾客回应系统，加强政府 与顾客之间的信息、情感等方面的交流与沟通，可以提高顾客的参 与程度，满足顾客的求知需求、交往需求、尊重需求和表现需求， 使顾客获得最大程度的满足。同时也将对政府产生非常有益的影 响：加深顾客对政府的认知，提高政府在公众中的影响力；提高顾 客对政府的忠诚度，形成政府对顾客的凝聚力，发展长期稳定的顾 客关系。从而使政府获得大量反馈信息，提高行政体系对外在环境 的敏感度和回应性，更好地改善公共产品和服务，满足顾客的要 求，最终为社会创造更大的经济效益与社会效益。
今天，“顾客导向”必须被政府领导者奉为圭臬，遵行不渝， 这是政府追求持续成功最重要的经验教训，也是政府的本质所在。
2．竞争导向
过去，一些政府只靠精简机构和人员重组来重建政府，政府再造中的“减肥”之风非常盛行。但是到了20世纪90年代以后，全 球化趋势在不断加强，政府间的竞争以及政府内部的竞争也日趋激 烈，而许多“减肥”后的政府依然官僚主义严重，施政成本过高， 效率低下，忽视顾客需求，缺乏竞争力和活力。因此，以无缝隙政 府来再造政府部门机能，不仅仅是简单的机构精简和人员重组的问 题，还需要改变官僚体制的独占性，并在更多的层面上对政府进行 大规模的变革。竞争导向就是其中的一个重要内容。
作为非营利性组织的政府，其运作当然不可能完全与以营利为 目标的企业一样，但是在市场经济的大背景下，政府应以竞争为导 向，引进公共服务的市场竞争机制，转变“政府是不可替代的实 体”这一根深蒂固的有害的观念，改变对公共服务的垄断甚至独占 的做法，允许和鼓励民间参与和提供公共服务，使公共机构与民营 机构之间、公共机构之间，民营机构与民营机构之间彼此展开竞 争，提供更加有效的公共服务。政府利用竞争和顾客选择来淘汰质 次价高的服务提供者，壮大以合理的价格提供优质服务者。否则， 政府不以竞争为导向，就会出现停滞和萎缩，直至仅剩下那些别无 选择只有面对公共服务的顾客。与此同时，政府要采取分权的组织 结构，运用企业部门的管理技术和管理工具，以此促进政府改善管 理，关注质量、效率、创造力和活力，从而提高政府的绩效和公共 服务的品质，使政府成为效率导向、永续革新的公共组织。例如 BOT 的引入、市场测试(market testing)的进行、与社区参与的 结合、与非营利组织的合作等，都有效地提高了公共服务的质量， 降低了公共服务的成本，而多元选择的结果也提高了政府部门之间 的竞争的机会，从而促进整体行政效能的提升。当然，竞争导向并 不是倡导好处和坏处可能同样多的你死我活的竞争；也不赞成影响 土气的个人之间的竞争；更不是要放弃或削弱政府对顾客需求的满 足。竞争导向型政府是要在充分竞争的基础上，不断地创新、强化 核心能力，学会如何更深入、更全面、更好地满足现实和未来不断 变化、不断提升的顾客需求，从而为顾客创造更大的选择空间，并 快速地服务顾客，大幅度地提升顾客满意度。因此，竞争导向是振 兴公共机构的一种重要手段，也已成为今日高绩效无缝隙政府的共 同特征。
3．结果导向
过去层级节制的政府官僚部门在职能专化的情况下，无法有效 发挥整合作用，大多数在官僚机构工作的专才习惯于从部门和职能 的角度考虑问题，工作内容是以职能为导向而不是以过程和结果为 导向，对自己的角色和对整个机构可以发挥哪些更多的作用以及对 什么样的结果负有责任所知甚少，更无法控制自己工作的结果，以 致整体绩效不彰。而顾客对公共产品和服务的速度、多样性、质量 和便利的要求在不断提高，顾客有权获得高质量的服务，政府有责 任回应顾客的需求，并以较合理的成本提供优质服务。而按照部门 和职能分工的陈旧体制却不能满足这一点。
无缝隙政府以结果为导向，通过顾客和过程，强调积极的目 标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。 全面质量管理、绩效管理、自我管理团队和其他方法都是通向结果 的手段。在决定采用什么手段之前，必须务实地制定能实现的可衡 量的目标。一旦想要实现的目标很明确，处于同一工作进程中的人 而不是执行同样职能的人在一起共事，围绕目标进行工作，改变传 统的组织结构中均是按职能划分，过于强化部门之间的领域和界限 的弊端，建立扁平化的组织结构，超越局部利益，面向整个过程和 整体利益，让每一个人都直接面对顾客，同时展开工作，并要求按 照预定的时间表提出阶段性的成果，及时控制自己工作的结果，形 成以结果为导向的管理体制。
当政府机关围绕结果运作，通才取代专才，工作人员就具有了 获取相应成果的工具、权力和责任感，也就具备了任何组织应有的 关键性因素，改变了传统官僚机关的事前审慎、事后敷衍的通病， 为顾客提供方便、快捷、高质量的公共服务，提高政府回应能力、 政府政策能力和政府效率，实现开放政府和责任政府，满足顾客的 各项需求，处理各类公共问题，最终提高政府生产力和竞争力。 总之，无缝隙政府是以满足顾客无缝隙的需要为目标的一种组 织变革。无缝隙政府不是全盘推翻现有的行政运行程序，不是以部 门、职能为导向或以数量、规模为导向，而是以顾客为导向，以结 果为导向，以竞争为导向，使政府每一项资源投入、人员活动、公 共产品或服务的提供等，都能真正而有效地符合顾客的需求，顾客 能够在“任何时间”和“任何地方”得到服务，真正实现“为民服 务”的目标。无缝隙政府为政府再造这一新领域提供了公共机构迫 切需要的东西：一种面向未来的公共机构自我改革的模式，一种为 顾客提供无缝隙产品和服务的方式。无缝隙政府对政府和顾客来说 是双赢，要求抛弃，要求再造，要求为顾客创造价值，也要求学 习。正如美国公共管理学会会长、约翰·霍普金斯大学政策研究学 会特别会员司各脱·福斯勒指出的那样：“《无缝隙政府》是政府探 究公共部门再造这一新领域的指南针。”
参加本书翻译的有：汪大海、吴群芳、彭春晖、刘晋芳，全书 由汪大海统校。
由于译者水平有限，加之时间仓促，译文中疏漏之 处尚望读者和专家教正。
汪大海
2001年10月26日
书 评：
《无缝隙政府》一书见解独特，案例典型，发人深思。该书是一本提升政府绩效的颇有价值的指导手册。
——詹姆斯·法洛斯（《大西洋月刊》编辑）
拉塞尔·M·林登抓住了一种新的组织变革的思维方式的本质。《无缝隙政府》是政府探究公共部门再造这一新领域的指南。
——R·斯科特·福斯勒（美国公共管理学会会长）
《无缝隙政府》为组织变革提供了一种明确而又行之有效的路径。本书是一流的。
——尼尔·R·皮尔斯（《华盛顿邮报》专栏作家）
这是一本写得很好的书，该书提供了许多优秀的再造典范。是一本不得不读的书。
——保罗·C·纳特（俄亥俄州大学管理科学教授）
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